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在建基础设施项目转PPP模式实务操作(下)


文/田庭港

编者按:某PPP项目设计如下:收费公路存量部分以项目资产(经营权估值)注入项目公司,一部分作为项目资本金,另一部分作为项目公司资本公积。新建部分在建设完成之后,与存量项目一起由社会资本方依法进行经营管理和维护,提供专业的运营、养护服务,为通行车辆及人员提供优质服务。本案例的焦点是特许经营权是否可以作价入股项目公司,作为资本公积部分是否涉嫌国有资产流失以及该如何操作在建项目转PPP?今天,万商天勤PPP&ABS律师为您详细分析这则非常值得思考的案例。

一、项目简介

项目建设内容:包括一条新建收费公路和一条在建存量收费公路,两条公路估算总投资金额约为80亿元。对于在建存量的收费公路,其中有一部分已经于2016年开工,计划 2018 年底竣工。

存量资产处置:存量部分以项目资产(经营权估值)注入项目公司,一部分作为项目资本金,另一部分作为项目公司资本公积。新建部分在建设完成之后,与存量项目一起由社会资本方依法进行经营管理和维护,提供专业的运营、养护服务,为通行车辆及人员提供优质服务。

项目合作期:本项目合作期30年,含建设期2年,运营期28年。

融资结构:项目资本金为总投资的20%,其中政府方出资20%,中标社会资本方出资80%。政府出资代表以存量资产注入,社会资本出资方式货币。

回报机制:可行性缺口补助。

二、焦点问题

1、特许经营权是否可以作价入股项目公司?

2、作为资本公积部分是否涉嫌国有资产流失?

3、该如何操作在建项目转PPP?

三、问题分析

根据分析判断,特许经营权不满足作价入股的条件,存量资产作价后资本公积部分涉嫌国有资产流失,需要创新存量资产PPP项目运作方式(TOT+BOT)解决在建存量项目问题。具体如下:

在文章上篇已经解决了前两个问题,本文重点介绍第三个问题。

4、在建基础设施项目引入PPP模式的操作路径

若要解决上述风险,需要创新在建存量资产PPP项目运作方式,即完善在建基础设施项目TOT+BOT方式。具体如下:

(1)在建基础设施项目新规

一直以来,TOT方式主要针对已经投产的运营项目,很少对在建的基础设施项目采用TOT项目执行。但《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)作了新规定。

上述《通知》要求“分类实施”,注重项目不同特点及自身情况,同时也突破性地提到了两种特殊的存量基础设施项目,即“已采用PPP模式”且政府方在项目公司中占股的项目、和“在建的基础设施项目”。

即“对拟采取PPP模式的存量基础设施项目,根据项目特点和具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。对在建的基础设施项目,也可积极探索推进PPP模式,引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理,减少项目前期推进困难等障碍,更好地吸引社会资本特别是民间资本进入”。

在本文章案例中,经营权入股方式已经封闭,为了解决此类项目实务问题,需要创新存量资产PPP项目运作方式,即在建基础设施项目TOT+BOT方式。

(2)TOT+BOT运作方式简介

TOT+BOT就是将TOT+BOT运作方式结合起来但以BOT为主的一种PPP合作方式。

主要包括两种形式:一是有偿转让(下文简称TOT+BOT运作方式A),即政府通过TOT方式有偿转让在建项目的经营权(通过评估确定),一次性融得相应的资金后,再将这笔资金入股项目公司,采用BOT方式参与新建项目与在建项目未完成部分的建设与经营直至最后收回经营权;二是无偿转让(下文简称TOT+BOT运作方式B),即政府将在建项目的经营权(通过评估确定)以TOT方式无偿转让给投资人,但条件是与项目公司按一个递增的比例分享待建项目建成后的经营收入。

(3)TOT+BOT运作方式A

即有偿转让的方式,可以用图1说明。

图1 TOT+BOT运作方式A概念简图

从图中可以看出,对于已建项目来说,投资人通过与政府签订TOT特许协议取得已建项目的特许经营权,而政府同时可将已建项目未来的收入,一次性地从投资人手中融得,并可将部分资金入股项目公司以BOT方式建设新项目。对于在建项目来说,投资人通过与政府签订TOT特许协议取得在建项目的特许经营权,而政府同时可将在建项目已经形成的工程量以必要的收益(具体经评估确定)相对应的投资收入,一次性地从投资人手中融得,并可将部分资金入股项目公司以BOT方式建设新项目与在建项目未建完部分。

(4)TOT+BOT运作方式B

即无偿转让方式,可以用图2说明。

图2 TOT+BOT运作方式B概念简图

若政府以TOT方式无偿将已建/在建项目的经营权转让,这样做的条件是政府将与项目公司共享待建项目建成后的运营收入,具体做法是将待建项目建成后的运营分成几个阶段,政府在这几个阶段中将建成项目的运营收入以一个逐渐递增的比例分成,直至最后收回经营权。

(5)TOT+BOT运作方式A、TOT+BOT运作方式B的比较分析

有偿转让方式对政府的优势。TOT盘活了固定资产,以存量换增量,可在当下将未来的收入一次性提取(对在建项目而言,可将已投资部分的资金回笼);政府可将TOT方式获得的部分资金入股项目公司,以少量国有资本来带动民间资本。政府入股项目公司不仅可以有收益而且还可以避免政府在特许期限内失去对PPP项目的控制权。

有偿转让方式对社会资本方的优势。政府入股项目公司使投资者对项目更有信心,这对促成PPP项目融资极为有利;PPP项目能否顺利的进行,在很大程度上取决于政府的行为,由于有偿转让方式中有了政府的加入,那么在PPP项目的各个阶段政府会协调各方关系,推动PPP项目的顺利进行,这无疑减少了投资人的风险。

无偿转让方式的优点。从投资人角度来讲,如果投资人没有足够的资金同时启动TOT与BOT,仍可以通过TOT特许协议无偿经营已建/在建项目,并在PPP项目合作期一开始无须支付任何费用,减轻压力。从政府角度来讲,这样做实际上是牺牲已建/在建项目未来的收入以启动待建公路,并将损失的收入在待建项目建成后逐渐收回。对于已建成项目,政府损失的仅仅是几年(通常是已建项目以TOT方式转让经营权开始到BOT项目建成的时间段)的经营收入,但得到的却是待建项目的建成以及投资人建成项目后运营的部分收入,并能逐渐在特许期满后将经营权完全收回;对于在建项目,政府方则实现了盘活基础设施存量资产的目标,将减轻政府压力。

综上分析,考虑到促成项目融资,以及避免被认定为国有资产流失,TOT+BOT运作方式A(即有偿转让方式)是当下更为有利的方案。

(文/田庭港,PPP项目法律服务、PPP项目融资、项目投资并购,微信:tiantinggang)

来源:知乎 www.zhihu.com

作者:田庭港

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